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    張連起:變“主要用于城”為“主要用于農”

    張連起,CCG特邀高級研究員,財政部會計標準戰略委員會委員,中國稅務學會副會長。


     

    現在到了工業反哺農業、城市支持農村的階段,到了把土地增值收益更多用于“三農”的時候。 

    近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟诽岢?,從“十四五”第一年開始,各?。ㄗ灾螀^、直轄市)分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例;到“十四五”期末,以?。ㄗ灾螀^、直轄市)為單位核算,土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。這是脫貧攻堅銜接鄉村振興、補齊農業農村短板的戰略安排,是引導資源要素向農村流動、構建新型城鄉利益格局的重要舉措,是落實工業反哺農業、農業農村優先發展的具體行動,也是助力新發展格局、建立鄉村振興制度框架和政策體系的重大變革。土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。財政部公布的2020年8月財政收支情況數據顯示,1-8月累計,國有土地使用權出讓收入42017億元,同比增長9%。預計今年全年土地出讓收入超過7萬億元。

    到2019年底,改革開放40多年來我國GDP上漲了33.5倍,按照消除物價上漲因素后的不變價格計算,平均8年翻一番;我國城鎮化水平已經超過了60%。這其中,土地出讓收益分配格局有力推動了各地基礎設施建設、民生改善和城鎮化進程。某種程度上可以說,這是我國在財政收入來源不足、基礎設施建設急需投入條件下的一大創新,是中國特色的城市經營土地、集聚建設資金的有效探索,其正面效應不容否定。但也應該看到,長期以來土地增值收益取之于農,但主要用之于城,直接用在農業農村的比例偏低,對農業農村發展的支持還不夠,導致推進鄉村振興資金投入存在“心有余而力不足”的問題。

    當前,我國面臨的關鍵問題是發展不充分、不平衡。最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡,最大的發展不充分是鄉村發展不充分。要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,農村是不可或缺的關鍵一環,是擴大內需的重要戰略支點。只有加快推進鄉村振興,讓農業農村發展好,讓農民富裕起來,國內大循環才能真正暢通起來?,F在到了工業反哺農業、城市支持農村的階段了,到了把土地增值收益更多地用于“三農”的時候了!

    土地出讓收入要從“取之于農,主要用之于城”轉化為“取之于農,主要用之于農”?!兑庖姟访鞔_提出各?。ㄗ灾螀^、直轄市)可結合本地實際,或者按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提,若計提數小于土地出讓收入8%的,則按不低于土地出讓收入8%計提;或者按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。從以上兩種方式可以看出土地出讓收入用于農業農村比例明顯提高,必將進一步強化鄉村振興的投入保障,在逐步打通資金“血脈”的同時為鄉村振興“輸血”而后“造血”。

    資金籌集不易,怎樣讓好不容易籌集來的資金用到急需之處,用出最佳效益,是另一個問題?!兑庖姟诽岢觥胺乐怪С鏊槠?。一方面,資金要“攥指成拳”,打破分項計提、分散使用的管理方式,整合土地出讓收入用于農業農村的資金,重點用于高標準農田建設、農田水利建設、農村人居環境政治、與農業農村有關的山水臨田湖草生態保護等;另一方面要統籌調劑,對于各地土地收入的不平衡,《意見》提出省級適當統籌,中央統籌的資金向部分地區傾斜。同時,不能因為增加了土地出讓收入資金,就減少一般公共預算支農投入,必須持續加大各級財政通過原有渠道用于農業農村的支出力度,防止產生擠出效應。從中長期看,按照事權與支出責任相匹配原則推進財政專項資金改革,把部門的權力關進籠子,是整合涉農資金、推進鄉村振興的不二法門。

    鄉村振興,財政保障是基礎。土地出讓收益用于農業農村比例在十四五期間能夠逐步增加到50%以上,增加的土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用,重點向縣級傾斜,賦予縣級政府合理使用資金的主動權,從最薄弱環節、最突出問題入手,從農民反映最強烈、鄉村振興需求最迫切的地方切入,做好山水林田湖草生態保護修復,按照現代農業的高標準進行農田水利建設、現代種業提升以及農村人居環境整治,彌合城鄉公共服務水平的差距,從而提升農業的產出率。

    筆者調研中發現,土地收入是地方政府手中相對自由支配的財源,存在做大成本(把地塊周邊綠化、道路建設等計入成本)、體外循環、侵占挪用、減免尋租等現象,為此,建議要強化考核監督硬約束,加大對土地收入用于農業農村資金范圍、項目、績效進行專項審計的力度,嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行為;調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例的情況要納入實施鄉村振興戰略實績考核。從調整完善土地出讓收入使用范圍上重點發力,以更加精準有效、科學全面的部署助力化解投入不足等問題,為鄉村振興提供了強有力的土地要素支撐。

    實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略部署,是“十四五”期間補齊農業農村發展短板的重大任務,也是實現人民對美好生活向往的必然選擇。在鄉村振興的時代考卷上,我們不僅要解“錢從哪里來”的難題,還要解“錢花得對、花得有效”的必答題。一般公共預算支農投入只增不減,同時又增加土地出讓收入的資金,這是實施鄉村振興戰略的重要物質基礎。有了這樣的基礎,建設產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的新農村就是可以實現的目標。

    文章選自人民政協報,2020年10月13日

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